2022年4月1日，国务院国资委发布了《中央企业合规管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），共八章四十四条，该文生效之后，2018年颁行的《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《试行》）将被废止。对照两份文件，可以发现它对不少内容，作了进一步的细化，还提出了一些新的要求。

在此，笔者结合近年来国资委出台的其它相关规定，提炼了九个重要变化，供大家参考。

关键词：党内法规、首席合规官、三道防线、全员合规、制度建设、运行机制、追责与考核、尽职合规免责

重要变化之一：

增加党内法规及国际标准作为合规的要求

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《征求意见稿》明确规定“本办法所称合规，是指中央企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、党内法规、监管规定、行业准则和国际条约、规则、标准，以及企业章程、规章制度等要求”。将党内法规作为合规的要求，将使国企合规管理体系架构更加完善，工作内容也更加全面。

“国际标准”不仅是指类似ISO合规管理标准，还包括与生产经营相关的标准，这对企业合规风险的识别，提出了更多、更高的要求。

重要变化之二：

强调了合规管理的导向性

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《征求意见稿》关于“合规管理”，强调“以提升依法合规经营管理水平为导向”，具有一种统领全局的引领作用，与《试行》相比，“导向”的提出，显然对企业的合规建设提出了更高的标准,不仅仅要有效防控合规风险，更要保障深化改革、高质量发展，它是三年多来，合规建设实践的升级版。

重要变化之三：

调整了合规管理体系建设基本原则

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《试行》中将“全面覆盖、强化责任、协同联动、客观独立”作为建立健全合规管理体系的基本原则， 而《征求意见稿》确立的“基本原则”是“全面覆盖、客观公正、专业有效、实时精准”，虽然前后文的“基本原则”要求没有本质的区别，但是，仔细研读，还是略有不同。2018年是中国企业的合规元年，合规建设刚刚起步，国资委提出的四个“基本原则”是与之相适应的，经过这几年的合规建设，国企大合规体系基本建立、合规管理水平也得到了提高，企业合规建设就要向纵深发展，在此，“专业”与“精准”更加重要，合规管理只有深入业务领域、了解业务模式，才能够避免制度与实务“两张皮”的现象；“专业有效与实时精准”是合规制度落地的前提。

重要变化之四：

对组织结构和职责做了重新定位

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在组织与职责方面，《征求意见稿》的改变比较大，在结构上加上了党委（党组），而删掉了监事会，形成党委（党组）、董事会、经理层三个架构，对三者的职责定位与近年来国企改革文件，在大的原则上保持了一致，党委（党组）：把方向、管大局、促落实；董事会：定战略、作决策、防风险；经理层：谋经营、抓落实、强管理。当然，由于公司法还在修订中，因此，业界对删除监事会职责，有不同的看法。

但是，《征求意见稿》结合国有独资公司规范董事会建设的成果，也对董事会职责做了更加细化的表述，例如在“批准”前增加了“审议”二字，这就要求董事会在做出批准前，应召开会议进行审议；同时，还增加了董事会审议批准合规管理年度报告、根据有关规定和程序，决定聘任或者解聘首席合规官的职责。

关于经理层的职责，在原有的基础上，增加了对重大合规风险及时采取应对措施、指导、监督和评价各部门、各子企业合规管理工作，并负责提名首席合规官人选。

但是，对于第（八）条作为兜底条款，笔者认为保留《试行》中“经董事会授权”的提法似更科学。

重要变化之五：

确立了合规官的法律地位

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2021年3月18日，“企业合规师”正式进入《中华人民共和国职业分类大典》，与此相适应，《征求意见稿》确立了“合规官”的法律地位，规定中央企业设立首席合规官，由总法律顾问担任并对主要负责人负责，并对其管理职责做了六项要求，其中，第一项内容就是参与企业重大经营决策，提出合法合规性审核意见，笔者认为与《试行》相比，这是个硬性要求，因为合规必须切入到业务中，合规官若不参与重大经营决策，就不可能从源头上把好关。

这里，笔者注意到，《征求意见稿》还赋予了合规管理牵头部门，必要时可以对业务部门审核结果进行复审，对严重违反法律法规或企业规章制度的一票否决权，这一规定，既提高了牵头部门的地位，同时，也加重了它的责任。

重要变化之六：

明确了各层级、各部门的职责

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《试行》没有明确提出“三道防线”的概念，但是，在实务中有些企业已经在实施，大部分企业在部门责任划分方面都能够很好地执行，当然，也有个别企业存在部门之间的扯皮现象，此次《征求意见稿》以规范文件的形式，分为业务、牵头、监督三个层级，以“三道防线”理清了各层级、各部门应该承担的职责，明确了纪检监察、巡视等部门承担第三道防线的职能，业务部门责无旁贷地是“第一道防线”；合规管理部只是牵头部门，合规管理不只是合规管理部门的事，各个部门都要各司其职。

重要变化之七：

提出了全员合规的要求与义务

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防控合规风险，不单是企业高管与相关部门的职责，更是企业全体员工的义务，无数血的教训表明，只有全员强化合规意识，由“要我合规”自觉为“我要合规”，企业才能真正实现合规经营。2020年6月，国务院国资委发布了《关于对标世界一流管理提升行动的通知》提出，中央企业要“构建全面、全员、全过程、全体系和风险防控机制”，为此，《征求意见稿》专条规定了全员合规的责任，并设立违规行为记录制度，建立个人违规行为记录制度，根据其行为的性质、发生的次数、危害程度等，将违规作为个人年度考评、评优评先的依据。

重要变化之八：

强调制度建设、健全运行机制

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制度建设与运行机制都是《征求意见稿》新增的内容，它删掉了《试行》中十三、十四、十五条的相关规定，不再对“重点领域”、“重点环节”、“重点人员”的合规管理规定采取列举式，而是由企业在制度建设中予以明确，强调企业的自主性与建章立制的重要性，企业要 “制定合规管理基本制度，明确合规管理总体目标、机构职责、管理流程、考核监督、奖惩问责等”；“建立以基本制度、重点领域合规指南、操作手册等为主体的分级分类合规管理制度体系”，加强对本企业重点领域、重点环节、重点人员合规管理、及合规风险防范。

合规作为公司治理的一部分，除了制度以外，还应有相应的机制进行配套。《征求意见稿》第四章从风险识别预警、应对、合法合规性审查机制、问题整改、合规举报、合规报告、协同机制几个方面，建立、完善了合规运行的闭环机制。其中，合规管理与法律、内部控制、风险管理的协同运作机制的表述，是国务院国资委《关于进一步深化法治央企建设的意见》中提出的要求，是落实“强内控、防风险、促合规”、“大合规、大风控、大法治”管控目标的具体措施。

关于“运行机制”有一个最大的亮点，就是设立了“合规举报”制度，任何人都可以通过举报电话、邮箱和信箱向首席合规官等举报违规问题，无疑，它将形成强大的威慑力，使违规者须三思而后行。

重要变化之九：

制定企业尽职合规免责清单

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《征求意见稿》关于“评价与追责”中，最受关注的是关于“尽职合规免责”的规定。2018年，国务院国资委出台了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》，在追责力度的不断加大、追责体系不断完善的同时，合规尽职免责，成为企业关注的迫切问题（注1），《试行》第二十一条中只有“问责”、“处罚”的规定，《征求意见稿》对此作了回应：制定岗位合规职责清单，完善违规行为追责问责机制、进一步明确违规责任范围，细化惩处标准，“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为，可以按照相关规定免于责任追究”。笔者认为，合规管理的目标不是要束缚企业的手脚，因此，企业在体系建设过程中思考、设计合规尽职免责机制，对于推动合规管理体系的发挥效用，将具有长远的意义。《征求意见稿》的表述，为下一步展开深入探讨，留下了空间。笔者建议可以参照检察机关的作法，增加第三方合规评价与合规管理体系认证，由第三方组织出具书面合规评价报告（注2）。

其实，《征求意见稿》变化之处远不止上述九个方面，如，建立健全合法合规性审查后评估机制、合规报告制度，特别是信息化建设问题，《试行》只有一条内容，而《征求意见稿》则做了专章规定，可见国务院国资委对信息化建设在合规管理中的作用高度重视。此外，关于海外投资经营行为的合规管理问题，《征求意见稿》在《试行》的基础上，做了更进一步的强化规定，限于篇幅，笔者就不展开分析了。

综上所述，国有企业合规管理是 “大合规”，其特点一是把企业经营管理过程中所有可能遇到的合规风险，都纳入到合规建设之中，二是将企业所有员工的行为都纳入合规管控范围，三是合规与监察、审计、法律、内控、风险管理等相关部门形成协同联动机制，《征求意见稿》涵盖了这三个方面的内容。

注1：实务中有些地方国企已经先行先试，制订了《尽职合规免责事项清单》，《广州市市属企业合规管理指引（试行）》第二十七条，提出“建立容错免责制度，把是否依法合规作为免责认定的重要依据”；

注2：据叶小忠先生介绍，目前国内外有四种企业合规免责模式（救济型免责、预防型免责、企业单独免责、企业和个人双重免责）。

（来源： 赛尼尔法务管理）